Введение. Раздел Исторический аспект возникновения и развития принципа

ч. 1 ч. 2


Содержание.
Введение.

Раздел 1. Исторический аспект возникновения и развития принципа разделения властей.

Раздел 2. Реализация принципа разделения властей.

1.1. Законодательная власть и её органы.

1.2. Исполнительная власть.

1.3. Судебная власть и её органы.

1.4. Реформы организации государственной власти в России на современном этапе.

Заключение.

Список используемой литературы.

ВВЕДЕНИЕ.
Принятие на референдуме 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что «…Россия есть демократическое … правовое государство…», как представляется, отнюдь не приблизило российское общество к построению правовой государственности. Движение России к правовому государству обременено целым рядом негативных факторов. Не могут внушать оптимизма ни сам характер процесса принятия Конституции в результате острейшей политической борьбы в условиях манипулирования общественным сознанием, ни содержание Конституции. Продекларированные в этом акте принципы народовластия, федерализма, разделения властей, а также закреплённые в нём права и свободы граждан, находятся в существенном противоречии со значительным дисбалансом полномочий законодательной, исполнительной и судебной власти, что в соответствии с аксиомами правовой государственности резко снижает реальность провозглашённых прав и свобод.

Целью курсовой работы является изучение истории возникновения, совершенствования и механизма реализации принципа разделения властей, определение его роли в формировании институтов правового государства, а также исследование проблемных вопросов совершенствования механизма государственной власти в России.


Раздел 1.
Исторический аспект возникновения и развития принципа разделения властей.
Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель. Полибий). Однако, как основополагающий принцип составного учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескъе. При этом теоретическая база была подготовлена всем объективным ходом истории, а толчком к её оформлению послужили буржуазные революции в Англии (1640-1648) и в последствии во Франции (1789-1794 гг.).

В основании политической философии Локка (1632-1704) и либерализма лежит идея собственности («Трактаты о правительстве»). «Государство и гражданское общество покоятся на собственности (имелась в виду частная и личная собственность). В естественном состоянии, говорит Локк, люди, может быть, и живут благополучно, но им явно недостаёт многого для сохранения собственности. На основе общественного договора учреждается государство-социальный институт для охраны собственности и разрешения связанных с собственностью недоразумений. Но и в государственном состоянии собственность не вполне оберегаема, например, от произвола абсолютной монархии. Для того, чтобы охрана собственности не зависела исключительно от воли властей, люди создают законы и законодательство. Но и в обществе законов вероятно беззаконие, поскольку всегда остаётся значительная свобода для толкования и применения законов… Когда, например, судьями являются сами правители, они склонны судить, руководствуясь теми же целями, что и в процессе правления. А это чревато волюнтаризмом судопроизводства, фактически беззаконием. Д. Локк предлагает систему сдержек и противовесов – разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную с передачей каждой особому кругу лиц. Тогда, например, в правовом монархическом государстве законодательной властью может быть аристократический парламент, высшей исполнительной – король, а судебную имеет смысл пропорционально поделить между аристократическим и демократическим сословиями».

Отстаивая данный способ организации власти и распределения её между различными государственными органами Д. Локк активно выступал против концентрации абсолютизации и неограниченности власти. Абсолютная монархия, писал в связи с этим автор, которую некоторые считают «единственной формой правления в мире», на самом деле «несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может быть формой гражданского правления».

Дело в том, считал учёный, что поскольку она сама не подчиняется закону, то, следовательно, она не может обеспечить подчинение ему и других властей и лиц. Такая власть не способна также гарантировать и естественную свободу человека.

Согласно философским и политическим воззрениям Д. Локка, если абсолютная монархия – это построенная тирания и беззаконие, которое противоречит природе человека и общественному договору, то публичная политическая власть, построенная на основе принципа разделения властей, изначально соответствует естественной природе людей.

Аналогичные идеи о разделении властей развивались и дополнялись позднее в работах Ш. Монтескъе. В каждом государстве, писал он, «есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть судебная, ведающая вопросами права гражданского.

В силу первой части государь или учреждение создаёт законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую-просто исполнительной властью государства».

Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и государством, Монтескъе усматривал, так же как и Локк, в чётком разделении и взаимном сдерживании властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.

Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма из взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведёт, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению государственной властью и произволу.

Рассматривая истоки теории разделения властей, равно как и процесс её становления и развития, в научной и учебной юридической литературе совершенно справедливо указывается на то, что несмотря на общность многих положений, высказанных Локком и Монтескъе в отношении рассматриваемой теории, Монтескъе и его учение о разделении властей «обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими концепциями».

В чём же это проявлялось? Во-первых, в том, что Монтескъе соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывал просветитель, «устанавливается только законами и даже законами основными». Во-вторых, в том, что он более определённо высказался за включение в состав властей, надлежащих разграничению судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разграничения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескъе принципом независимости судей.

Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала классической формулой теории конституционализма.

Теория разделения властей имела и имеет в настоящее время не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных актах, имевших огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789г.); Конституция Франции(1791).

Раздел 2

Реализация принципа разделения властей.

Термин «разделение» властей обозначает принципы организации и механизм реализации государственной власти. Последняя по своей сути едина и дробиться на части не может. У нее единый первоисточник — общность, класс, народ. А вот организуется и осуществляется государственная власть по-разному. Исторически первой была такая организация государственной власти, при которой вся ее полнота сосредоточивалась в руках одного органа, обычно монарха. Правда, полновластными могут быть и выборные органы (таковыми, например, считались Советы народных депутатов СССР).

Принцип соединения законодательной, исполнительной и отчасти судебной власти оказался весьма живучим, поскольку подобное соединение обладает рядом достоинств: а) обеспечивает оперативное решение любых вопросов; б) исключает возможность перелагать ответственность и вину за ошибки на другие органы; в) «освобождает» от борьбы с другими органами за объем властных полномочий и т.д. Этот принцип находил поддержку у видных мыслителей. Гегель, например, писал:

«Государственная власть должна быть сосредоточена в одном центре, который принимает необходимые решения и в качестве правительства следит за проведением их в жизнь».

И все же сосредоточение всей полноты власти в одном органе чревато неустранимыми недостатками и пороками. Всевластные органы становятся совершенно бесконтрольными, они могут выйти и из-под контроля властвующего субъекта (первоисточника власти). При такой организации государственной власти открывается простор для установления и функционирования диктаторских и тиранических режимов.



Принцип разделения властей — это рациональная организация государственной власти в демократичес»«ком государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов.

Власть портит людей, бесконтрольная же власть портит вдвойне. Пожалуй, самый трудный вопрос заключается в том, как обеспечить контроль за деятельностью высших органов государства, ибо над ними невозможно учредить какую-то контролирующую инстанцию, не ущемив их статуса и престижа. В противном случае они автоматически утратят качество высших, превратятся в подконтрольные органы. Ответ на этот вопрос дал принцип разделения властей.

Суть данного принципа состоит в том, что единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на три относительно самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и создаются высшие органы государства, которые взаимодействуют на началах сдержек и противовесов, осуществляя постоянно действующий контроль друг за другом. Как писал Ш. Монтескье, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга».

Высшие органы государства, действующие на основе указанного принципа, обладают самостоятельностью. Но среди них все же должен быть лидирующий орган, иначе между ними возникает борьба за лидерство, которая может ослабить каждую из ветвей власти и государственную власть в целом. Создатели учения о разделении властей полагали, что лидирующая роль должна принадлежать законодательным (представительным) органам.

Исполнительная власть, олицетворяемая президентом и правительством, должна быть подзаконной. Ее главное предназначение — исполнение законов, их реализация. В подчинении исполнительной власти находится большая сила — чиновничий аппарат, «силовые» министерства и ведомства. Все это составляет объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти как раз органами исполнительной власти.
Самой высокой степенью независимости призвана обладать судебная власть (органы правосудия). Особая роль суда обусловлена тем, что он — арбитр в спорах о праве.

Принцип разделения властей в той или иной мере проводится в жизнь во всех демократических странах. Его плодотворность определяется многими факторами. Во-первых, реализация этого принципа неизбежно приводит к разделению труда между органами государства, в результате чего обеспечивается повышение эффективности их деятельности (поскольку каждый орган специализируется на «своей» работе), создаются условия для роста профессионализма их работников. Во-вторых, данный принцип позволяет решить сложнейшую проблему — создать непрерывно действующий конституционный взаимоконтроль высших органов государства, чем предупреждаются сосредоточение власти в руках одного из органов и установление диктатуры. Наконец, в-третьих, умелое использование принципа разделения властей взаимоусиливает высшие органы государства и повышает их авторитет в обществе.

Вместе с тем рассматриваемый принцип открывает немалые возможности для негативных последствий. Нередко законодательные и исполнительные органы стремятся переложить друг на друга ответственность за неудачи и ошибки в работе, между ними возникают острые противоречия и др.


1.1. Законодательная власть и её органы.
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера – также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название “парламент”, однако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие государственные органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархии (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответсвующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.



Понятие парламента. Термин “парламент” происходит от французского “парле” – говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIVвв. В Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент-это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать выжнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключённые правительством, объявляет амнистию и др.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие интересы, личные амбиции, разные неформальные связи, как это бывает в странах СНГ.

Структура парламента.Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах-однопалатные.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко-палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не в состоянии воспрепятствовать ему, поскольку её вето – отказ согласиться с решением нижней палаты – может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без её согласия закон не может быть принят ( Италия, США).

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием “парламент”. Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства.

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленне верхней. Тенденция последних десятилетий – установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше.
Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, члены верхней палаты — сенаторами. Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение не одинаковы. Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем , многостепенных выборов (в настоящее время в Китае) .Часть членов ' парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др.

В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации. В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона. Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 / 3 через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).



Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового ' состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов силой закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничендом условий. В дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства.

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск), его могут замещать, хотя и не полностью, некоторые другие высшие органы государства

'

Полномочия парламента. Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. В тех странах этой группы, где принято жесткое pазделение властей (например, в США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова: «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы — законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.



Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы.

Полномочия парламента. Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы — конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим государственного имущества, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан,и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии является составной частью коллегии, избирающей президента. Во многих странах парламент образует состав правительства: путем голосования по программе правительстве выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.

В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно ли ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопросы об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США — федеральных судей), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, oтносящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определённым статьям уголовного кодекса).

Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решений государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государств сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента. Также парламент ведёт контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства..

Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).

Порядок работы парламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.

Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные ceccии созываются главой государства либо два раза в год (в большей части государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматривали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, обычно бывают весенняя и осенняя сессии. Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.



Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требованию части депутатов (в одних странах — 1/3 депутатов, в других — 1/2, в отдельных развивающихся странах — 2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.

Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии — 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии — 1 /З, в Великобритании — 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.

Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недостаточно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недостаточно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кворума для заседаний и принятия решений не существует.

Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее). Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать порядок. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, в Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.

Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); она прекращается досрочно в случае роспуска парламента (распускается нижняя палата, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избрания ее сохраняется).

1.2.исполнительная власть.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительства (совету, кабинету министров), либо только главе государства, президенту, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх ил президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по «совету» которого, а на деле по указанию, президент издает правовые акты. В полупрезиденских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов.

Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельно регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не в фактическом отношении). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент — арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996 г.).

В президентских и полупрезидентских республиках (Египет, Перу, Украина и др.) создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилии, Мексике, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты, комиссары, супрефекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль- нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.



Глава государства. Глава государства — это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства представляющее государство вовне и внутри страны, символ государ ственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен, либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства, либо как лицо, являющееся только главе государства и не входящее в какую-либо ветвь власти.

Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором — постоянно действующий орган парламента, им избираемый. При коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей) — председателем коллегии или его заместителем.

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда — Право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это может быть наряду с подписью премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.

Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.

После наследования престола предусмотрен особый обряд коронации. Этот торжественный акт происходит в главном соборе страны, присутствии высшего духовенства, высших должностных лиц, парламентариев, приближенных монарха, дворянства (если в государстве не отменены дворянские титулы). При коронации первосвященник государства благословляет монарха на царствование, надевая ему корону и вручая другие знаки монаршего достоинства — державу, скипетр и др.



. Монарх — лицо неприкосновенное: Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры.

Монарх имеет право на особый титул — король, султан и т.д. Монарх обладает государственными регалиями (трон, корона и др.), имеет свой двор — лиц, занятых обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средства — цивильный лист. Часто монарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от президента он может обладать правом абсолютного вето, которое парламент не может преодолеть), но во многих странах его не использует (например, в Великобритании почти три столетия, в связи с чем сложился конституционный обычай о неприменении вето монархом).

В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на деле в парламентарных монархиях он только подписывает соответствующий документ, состав же правительства обусловливается соотношением различных сил в парламенте и определяется партией, обладающей парламентским большинством. Кандидатуры министров подбираются лидером партии. В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает министров, возглавляет на деле правительство, в абсолютных монархиях он имеет неограниченную власть.

По традиции или в соответствии с конституцией на монарха возлагаются некоторые обязанности. Он рассматривается как арбитр в обществе и должен быть лицом беспартийным. Некоторые конституции требуют от монарха определенной религиозной принадлежности. Зачастую в соответствии с конституцией монарху не разрешается покидать страну без разрешения парламента правительства. В некоторых странах монарх — глава государственой церкви.

Фактическая роль монарха в разных странах различна. В дуалистической и особенно в абсолютной монархии он имеет реальную власть, в парламентарной — царствует, но не правит. В последнем случае влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даже ничтожно; он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые передают парламент и правительство. В то же время у монарха есть резервные, «спящие» полномочия, королевская прерогатива, которая может быть использована в определенных ситуациях.

Президентура. Существуют две основные формы президентуры

единоличная (президент) и коллегиальная. Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства (Германия), одновременно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Египет, Франция). Президент избирается на определенный срок. Бывали, однако, и «пожизненные президенты, а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы . Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следующие условия: гражданство данного государства ,наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста. Иногда устанавливается и предельный возраст. Многие конституции устанавливают для кандидата определенный срок проживания в данной стране. В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан. Есть и другие условия.

Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей. Кандидатура президента может быть также выдвинута политическими партиями, избирательными объединениями, блоками. Регистрация кандидата во многих странах обусловлена внесением повышенного избирательного залога (например, 10-кратного по сравнению с кандидатом в нижнюю палату парламента Франции).

' Существуют различные способы избрания президента:

1. Голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Typция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, но при множественности кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяются между разными кандидатами. В последующих турах требования cнижаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводив много туров. В Турции накануне принятия конституции 1982 г., снизив шей требования, было проведено более 100 туров, в Италии в 1992 г. • 16. Теперь для выборов президента в Турции в первом туре требует 2/3 голосов, во втором и третьем достаточно абсолютного большинства на четвертый тур выносятся две кандидатуры, набравшие относительное большинство. Президентом становится получивший относительное большинство голосов. В Словакии для избрания президента, как и д. смещения его парламентом, необходимы 2/3 голосов. Президент, в бранный парламентом, обычно, хотя и не всегда, «слабый» президент: ( получает свои полномочия не непосредственно от избирателей, а от представительного органа и не может противопоставлять себя ему.

2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями (Аргентина, США, до 90-х годов Финляндии). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) становятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет за собой большинство выборщиков.

3.,Избрание президента специальной избирательной коллегией ,о которой говорилось выше (Федеральное собрание в Германии, состоящее из членов нижней палаты и такого же числа представителей земель. коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента и делегатов областных советов в Италии, коллегия из избранных членов обеих палат парламента в Индии и законодательных собраний штатов).

4 Избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция и др.).

Переизбрание президента на следующий срок во многих странах. ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может быть избрано в президенты только на два срока. В Аргентине можно избирать дважды, но первый раз —_на шесть лет, второй — только на четыре года . В Мексике установлен срок — шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избирать одно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать и временного президента. Невозможно переизбрание президента также в Боливии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Перечисленные ограничения призваны воспрепятствовать возможному президентскому авторитаризму, ибо президенты, избиравшиеся в некоторых странах Латинской Америки и Африки на седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть. В настоящее время в некоторых странах Азии есть президенты, избранные на четвертый и пятый срок.

В подавляющем большинстве случаев президентами избирались мужчины, но в последние десятилетия пост президента стали занимать и женщины (Аргентина, Филиппины). В настоящее время женщины являются президентами в Ирландии, Исландии, Шри-Ланке.

Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть В 1994—1995 гг. в большинстве азиатских постсоциалистических странах (Туркменистан, Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срока действующего президента до 2000 г. В прошлом в некоторых странах социалистической ориентации президенты избирались съездом правящей партии (Конго), президенты провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис, Уганда, Экваториальная Гвинея и др.). Пожизненным президентом был И.БрозТито в Югославии, в конституции которой говорилось, что президент избирается, но это правило не распространяется на Тито. В Иране Руководитель государства (подлинный глава государства) в отличие от президента избирается не путем всеобщих выборов, а особой коллегией лиц, преимущественно духовных, которые в свою очередь избираются населением. Руководитель государства в Иране должен быть высшим духовным лицом — муфтием. В Швейцарии президент и вице-президент избираются парламентом (Федеральным собранием) сроком на один год, но вопреки их титулам они не обладают основными полномочиями главы государства: эти полномочия принадлежат коллегиальному органу — Федеральному совету.

Полномочия, обязанности и ответственность президента. Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновенность, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно только после отрешения президента от должности (обычно путем импичмента). Однако президент, добровольно уходящий в отставку, как правило, добивается принятия закона или соглашения о его неответственности. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства.

Президент имеет определенные привилегии: свою резиденцию (обычно но не одну), особый транспорт, включая самолеты, охрану, свой стандарт — флаг, являющийся символом президентской власти. Во многих странах существует особое обращение к президенту — «Ваше превосходительство». Денежное содержание президенту устанавливается законом парламента и обычно является наиболее высоким среди должностных лиц.

Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления. • Президент обладает следующими полномочиями:

1) Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве он назначает дипломатических представителей; при нем аккредитуются зарубежные послы, он назначает своих представителей в субъекты федерации некоторых федеративных государств (например, губернаторов штатов в Индии). Как должностное лицо, обязанное сохранять единство государства, он выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между палатами парламента и т.д. Президент обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов государственной власти. |



2. Полномочия в отношении парламента и осуществления им законодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент, в случае истечения срока его деятельности или досрочного роспуска созывает парламент на сессии издает соответствующий декрет, даже если в конституции указаны даты созыва сессий, может досрочно распустить парламент с назначением новых выборов, подписывает (санкционирует законы и обладает правом вето, отказа в подписи), публикует их. Президент всегда имеет право только отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом большинстве стран для этого необходимо квалифицированное большинство голосов, иногда достаточно абсолютного большинства голосов одна палатного парламента или каждой из его палат). Как говорилось, npeзидент промульгирует законы. Он, как правило, обладает правом зaкoнoдательной инициативы (в США такого права у него нет), во многих странах может обращаться к парламенту с посланиями, которые заслушиваются на совместных заседаниях палат и обычно не подлежат обсуждению. В них говорится о целях деятельности государственных органов на пред»«стоящий год, о необходимом законодательстве (ежегодные послания), о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим вопросам государственной жизни.

3. Полномочия по формированию других высших органов государства Президент назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера партии большинства (коалиции партий) в парламенте. В некоторых странах он назначает премьер-министра (Украина) или министров (США) с согласия парламента. Президент назначает многих высших, а иногда и не только высших, должностных лиц, например судей.

4. В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты (указы, декреты, декрет-законы), отменяет акты органов исполнительной власти! Акты президента, имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с принятием соответствующего закона они утрачивают силу. Такие акты издаются также в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю последнего. Они могут издаваться и на основе регламентарной власти. В парламентарной республике акты президента нуждаются в контрассигнатуре. По общему правилу, акты президента носят подзаконный характер, но на : практике могут играть доминирующую роль (это зависит от влияния президента, от его личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся на уровень закона или даже выше его.

5. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (на определенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство).

6. Полномочия по распоряжению вооруженными силами. По конституции президент является главнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями. Он назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган — совет безопасности.

7. Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих определенных рангов.

8. Полномочия в сфере правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование; он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания;

Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране государства. Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты! Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества иногда не разрешается получать вознаграждение также за научную, художественную или литературную деятельность, если он занимается ею. В некоторых странах президенты на период избрания прекращают членство в политической партии, другие продолжают партийную деятельность. Нередко президент может покидать страну лишь с разрешения парламента.

, При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия. Президент имеет свои собственные службы, аппарат, канцелярию Роль такого аппарата особенно велика в полупрезидентских и президентских республиках. В парламентарных республиках такой аппарат на лик и выполняет менее значительные функции.

В отличие от монарха президент несет ответственность за свои действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение' других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия 'этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е. решает вопрос об отстранении его от должности, сенат. Вопрос об импичменте может быть поставлен только значительной частью членов нижней палаты, после чeгo издается специальная комиссия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховный суды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированным большинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершается эта процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклоненным.

На практике в отдельных постсоветских республиках (Азербайджан и др.) в начале 90-х годов некоторые президенты были смещены со своих постов путем голосования избирателей, но судебных процессов не было. Имелись случаи добровольной отставки президента (Чехословакия), вынужденной отставки (США, Югославия), причем отстранение президента от власти иногда сопровождалось вооруженной борьбой (Грузия).

В парламентарных республиках за редчайшими исключениями (например, Словакия) за акты по управлению государством президент ответственности не несет. За это отвечают министры, правительство, по совету которого президент принимает соответствующие акты. В президентских и полупрезидентских республиках президент также не несет ответственности перед парламентом (кроме рассматриваемого ниже импичмента).



ч. 1 ч. 2